Состояние бюджетной системы РФ в 2003 г.

В области реформирования бюджетной системы существенными событиями в течение 2003 г. можно признать следующие:

1.  29 апреля 2003 г. одобрен среднесрочный финансовый план на 2003-2005 гг., который предусматривает сокращение профицита федерального бюджета и непроцентных расходов на фоне проведения налоговой реформы и постепенное наращивание стабилизационного фонда.

2.  4 июля Президент РФ подписал закон “О внесении изменений и дополнений в закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”.

3.  23 декабря в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения относительно статуса, порядка формирования, управления и использования стабилизационного фонда, который будет формироваться в федеральном бюджете, начиная с 2004 г., вместо финансового резерва.

Согласно статье 96.3 Бюджетного кодекса, средства стабфонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (эквивалентна $146 за 1 тонну или $20 за 1 баррель), а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей. Объемы использования средств стабфонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, проект которого вносится Правительством РФ.
  Для сравнения приведем характеристику доходной части федеральных бюджетов 2001-2003 гг. и проект 2004 г.

Инфляция запланирована в пределах 8-10%, среднегодовой курс – 31,7 рубля за 1 доллар. 16 января 2004 г. Правительство РФ утвердило объемы эмиссии государственных ценных бумаг в 2004 г. Плановый объем выпуска ГКО в 2004 г. составляет 41 млрд. руб., ОФЗ планируется разместить на 220 млрд. руб., а ГСО – на 30 млрд. руб. Таким образом, совокупное привлечение составит 291 млрд. руб. Погашение госбумаг планируется в 118 млрд., таким образом, чистые привлечения составят 141 млрд. руб. В 2004 г. планируется продолжение изменения структуры государственного долга, которая в настоящее время выглядит следующим образом: 15% внутренние обязательства и 85 внешние. В соответствии с долговой стратегией, данная пропорция должна измениться до 25/75. Программа внешних заимствований на 2003 г. предполагает осуществление внешних заимствований в объеме до $3,652 млрд.
  В федеральном бюджете на 2004 г. впервые сформируют стабилизационный фонд (на основе средств финансового резерва и профицита), в котором будут аккумулироваться доходы от экспорта нефти. Минфин РФ оценивает объем финансового резерва на конец 2003 г. в размере 180,9 млрд. руб. В 2004 г. объем фонда может составить, по оценкам министерства, 83,4-264,3 млрд. руб., в 2005 г. – 184,9-426,8 млрд. руб., и на конец 2006 г. может достичь 668,1 млрд. руб. Согласно расчетам Минфина, минимальный объем стабилизационного фонда на конец 2006 г. составит 311,3 млрд. руб.
  Среди приоритетов федерального бюджета-2004 будут образование, социальная политика, здравоохранение и национальная оборона и безопасность. Кроме того, прирост финансирования намечен в космической отрасли.

  Вывод: В целом, оценивая параметры проекта федерального бюджета-2004, концептуальных отличий по сравнению с бюджетом прошлого года фактически нет. Конечно, следует отметить выделение в составе бюджета стабилизационного фонда, размеры которого прогнозируются на достаточно высоком уровне, однако принципы управления средствами фонда, которыми предлагает руководствоваться Минфин, на наш взгляд, неудовлетворительны.

  В целом же бюджет-2004 сверстан практически на том же уровне, что и годом ранее. По объему бюджет вырос лишь на 6% в рублевом эквиваленте, притом, что инфляция заложена в бюджете на уровне 8-10%! В соотношении же к ВВП доходы бюджета снизились на 1,5 процентных пункта (с 19,4% до 17,9% ВВП), в то время как расходы снизились на 0,4 процентных пункта (с 17,8% до 17,4% ВВП). Таким образом, расходы растут быстрее доходов (доходы вырастут в 2004 г. на 6% в рублях (на 2% в долларах), расходы – на 12% в рублях (на 8% в долларах). Налоговые доходы в соотношении к ВВП по-прежнему снижаются, что свидетельствует о недостаточной активности в проведении налогового реформирования и налогового администрирования в стране. Непроцентные расходы к ВВП снизятся до 15,5% ВВП с 16,1% по итогам 2003 г.

  С проектированием бюджета происходит, на наш взгляд, что-то непонятное. Бюджет-2004 совершенно не отличается амбициозностью. И это происходит в условиях общего экономического роста в стране, в частности, исключительно благоприятной внешней конъюнктуры на сырьевых рынках, роста финансовых результатов организаций и доходов физических лиц, существенного профицита бюджета, накоплением стабилизационного фонда, отсутствии серьезных проблем с выплатами долгов. В такой ситуации логично было бы спроектировать нормальный бюджет с ростом его объема хотя бы на уровне инфляции, не говоря уже о том, что нынешний размер бюджета не соответствует уровню развития экономики России.
  Работу правительства по созданию Стабилизационного фонда вместо финансового резерва, который был закреплен в Бюджетном Кодексе, можно в целом охарактеризовать позитивно. В то же время, остаются вопросы по главным направлениям – статус и особенности управления средствами фонда:
  1) На наш взгляд, разграничение принципов расходования средств СФ, предложенное Минфином, слишком субъективно и не вполне конкретно. В этом вопросе не должно быть никакой двойственности. Здесь необходима полная ясность и однозначность, чего, к сожалению, не следует из поправок, внесенных в Бюджетный кодекс.
  Минфин должен быть лишь техническим исполнителем, лишенным возможности манипулирования живыми деньгами фонда. Иначе, в таких условиях всегда появляется возможность для неэффективного использования средств и коррупции.
  Принципы управления средствами фонда должны быть утверждаемы парламентом, и иметь статус закона, каковой всегда имеет бюджет. И Минфин в этих условиях должен действовать в рамках этого закона, как исполнитель.
  Таким образом, необходима четкая и жестко закрепленная законодательно процедура по направлениям использования средств фонда и его статусу.
  2) В отношении полной интегрированности фонда в федеральный бюджет, мы считаем, что Стабилизационный фонд должен иметь независимый внебюджетный статус. Именно это позволит обеспечить прозрачность операций с этими средствами.
  3) Важным моментом является также то, как будут инвестироваться средства фонда, какова будет реальная доходность и защищен ли фонд от инфляции. С этими вопросами пока нет ясности, судя по внесенным поправкам в Бюджетный кодекс.
  4) Кроме того, целей расходования средств фонда должно быть как можно меньше. Стабфонд, безусловно, не следует тратить на восполнение дефицита бюджета. В целом же, средства стабфонда могут использоваться для выравнивания фискальной ситуации, например, в случае падения цен на нефть. В любом случае, цели расходования средств фонда должны быть четко законодательно регламентированы для поддержания фискальной дисциплины в стране, чтобы исполнительные органы власти рассчитывали на собственные возможности, а не на стабфонд.

Касаясь вопроса о разграничении полномочий в рамках реформы межбюджетных отношений, в течение 2003 г. продолжалась работа по внесению поправок в законодательство, в частности, в Бюджетный и Налоговый кодексы. К 1 апреля 2004 г. Минфин РФ должен внести в правительство поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, связанные с разграничением полномочий и расходных обязательств по уровням власти. Поправки направлены на четкое разграничение объемов финансирования по уровню власти в условиях проведения налоговой реформы и обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.
  Напомним, что должны быть полностью разграничены полномочия между федеральным и региональным уровнем, между федеральным и муниципальным уровнем, а также между региональным уровнем и муниципальными образованиями.
  Окончательное разграничение полномочий по уровням власти должно быть завершено к 1 января 2006 г.
  Кроме того, были приняты изменения в закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”. Принятие закона, безусловно, позитивно, в то же время остаются моменты, требующие дальнейшей проработки.

  В частности, в законе не прописана юридическая ответственность региональных органов власти за неисполнение соответствующих полномочий. Расчет делается на то, что если органы власти субъектов РФ не выполнят возложенные на них обязательства, они не будут избраны на следующий срок. В то же время, механизм временной финансовой администрации планируется ввести только с 1 января 2007 г., правда, предварительно должны быть внесены соответствующие изменения в законодательство по расширению полномочий Высшего Арбитражного суда, который будет принимать решение о введении временной финансовой администрации сроком до года по ходатайству правительства. Основанием для введения подобного механизма служит наличие у субъекта РФ просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году.

  Следует также отметить, что в законе фактически были ущемлены права автономных округов, которых в России 9. По предметам совместного с Федерацией ведения большинство полномочий автономий передаются краевым и областным властям, в состав которых входят данные автономные округа, то есть собираемые в округах доходы будут передаваться в бюджеты, соответственно, краев и областей. Согласно же Конституции РФ, все субъекты Федерации обладают одинаковым статусом, и отношения между ними строятся на принципах равноправия и добровольности. Законодательное собрание Ненецкого автономного округа уже направило соответствующий запрос в Конституционный суд РФ.