Дальнейшие перспективы создания местного самоуправления в России

В области местного самоуправления наиболее значимым событием 2003 г. стало принятие закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6 октября 2003 г., № 131-ФЗ, который вступит в силу с 1 января 2006 г.
  Несмотря на то, что действующий вариант закона в целом соответствует и Европейской хартии местного самоуправления, и Конституции РФ, практика показала, что законодательная основа местного самоуправления в РФ не позволяет решать задачи создания эффективной системы решения населением вопросов местного значения с учетом принципов самостоятельности и ответственности.

  Согласно новому варианту закона, элементарным звеном местного самоуправления являются поселения, которые бывают двух видов: городские и сельские. Несколько поселений, объединенных общей территорией, складываются в муниципальный район. Органам управления муниципальными районами могут передаваться федеральными законами и законами субъектов РФ отдельные государственные полномочия.
  Отдельные городские поселения законом субъекта РФ наделяются статусом городского округа. Это происходит при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, определенных для городского округа. Городским округам также могут делегироваться отдельные государственные полномочия.

  В составе городов федерального назначения (Москва, Санкт-Петербург), которые имеют статус субъектов РФ, муниципальными образованиями признаются внутригородские территории, для которых перечень вопросов местного значения, а также источники доходов определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга.
  Как поселения, так и муниципальные районы, и городские округа могут устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, вести бюджетный процесс, осуществлять строительство автодорог общего пользования в пределах соответствующих территорий, участвовать в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и пр. Одновременно существуют и разграничения предметов ведения с учетом целесообразности их отнесения к тому или иному виду муниципального образования.

  В целом новый закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” представляется нам более прогрессивным, в отличие от действующего варианта. В частности, предлагаемая трехкомпонентная модель: поселение – муниципальный район – городской округ. Например, если местное самоуправление создается только на уровне районов и крупных городов, при отсутствии поселенческих муниципальных образований, то оно оказывается слишком отдалено от населения и не может эффективно решать вопросы местного значения. Напротив, если местная власть существует только на уровне небольших по площади и численности населения поселений, то они оказываются не в состоянии решать весь комплекс вопросов местного значения, который в таком случае осуществляется создаваемыми на местах органами государственной власти. Таким образом, приближение местного самоуправления к населению с одновременным решением комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне можно считать одним из достоинств нового закона.

  Следует также отметить, что закон направлен на исключение подчинения поселений муниципальным районам. Еще одним положительным новшеством является обязательное наличие не только представительного органа власти в организационной структуре муниципального образования, но и администрации, главы местного самоуправления. Исключением в данном вопросе являются только поселения с численностью населения менее 1 тыс. человек.

  Установление достаточно отдаленного срока вступления в силу нового закона, на наш взгляд, достаточно оправданно, так как эффективная реализация закона возможна только после проведения соответствующих преобразований в бюджетно-налоговой сфере.
  Таким образом, планируемый вариант устройства местных органов власти вполне приемлем. Остается вопрос, как это будет реализовываться на практике, так как пока все преобразования остаются только на бумаге.

  Вывод: В рамках государственного устройства РФ местное самоуправление (МСУ) является третьим и самым нижним уровнем власти, наиболее приближенным к хозяйствующим субъектам, однако наделенным наименьшим объемом финансовых ресурсов для осуществления в большинстве случаев невыполнимых расходных обязательств. Несмотря на то, что система федеральных и региональных органов власти определена законом, действующее законодательство до сих пор не содержало однозначных положений, определяющих систему органов МСУ. С одной стороны, население не вполне информировано о задачах и возможностях МСУ, а также о способах своего влияния на принятие решений. Органы МСУ существуют не во всех регионах, а там, где созданы, региональная администрация обладает рычагами управления ими вплоть до назначения глав муниципалитетов, что противоречит принципу МСУ. С другой стороны, на муниципалитеты возложены функции, не всегда обеспеченные финансированием, в результате чего работа органов МСУ неэффективна.

  В настоящее время разделение доходов по уровням бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты) в России примерно следующее: 55% – федеральный центр, 40% – регионы, 5% – муниципалитеты. Таким образом, до местного самоуправления доходит лишь небольшая часть средств, а сами они фактически находятся на обеспечении регионального уровня власти. МСУ фактически не сформировано с точки зрения независимости в формировании и проведении налоговой и бюджетной политики.

  Необходимость изменения сложившейся ситуации объективно назрела уже давно. К сожалению, изменения пока касаются лишь законодательного оформления грядущих реформ в данном направлении. Указанные противоречия должны быть устранены в рамках реформы межбюджетных отношений и разграничения полномочий между уровнями власти, однако остаются сомнения в том, как скоро и насколько эффективно правительство в наших условиях сможет реализовать все эти мероприятия на практике.
  С другой стороны, совершенно очевидно, что налоговая децентрализация должна идти как раз в пользу органов МСУ (а не региональных властей), чтобы иметь возможность использования средств на уровне, наиболее приближенном к объекту применения, то есть непосредственно на местах.

  На наш взгляд, формирование достаточно независимого местного самоуправления, наделенного полномочиями и финансовыми ресурсами, следует ожидать в пределах среднесрочной перспективы (до 2010 г., не ранее). До тех пор, в условиях несформированности МСУ, эффективней концентрировать финансовые ресурсы государства на федеральном, а не региональном уровне.