Реформа местного самоуправления в России

На начавшейся осенней сессии Государственной Думы депутаты планируют рассмотреть пакет важнейших законопроектов, которые будут регулировать развитие федеративной реформы в России. Первоначально планировалось, что проекты трех важнейших документов, в том числе закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, будут готовы к 15 сентября. Работа по его подготовке была поручена Комиссии по разграничению полномочий, возглавляемой замглавы президентской администрации Д.Козаком. Проект, разработанный в комиссии, уже опубликован, однако он вызвал массу вопросов со стороны представителей регионов, и теперь документ должен будет пройти обсуждение в рамках Госсовета, для чего создана специальная рабочая группа.

  Как было отмечено еще в Концепции федеративной реформы, опубликованной в июле т.г., система федеральных и региональных органов государственной власти законодательно определена, в то же время действующее федеральное законодательство не содержит однозначных положений, определяющих систему органов местного самоуправления (МСУ). Статья 12 Конституции РФ гласит, что в России “признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Однако в реальности МСУ совершенно не выполняет своих функций и находится в глубоком кризисе. С одной стороны, население не информировано должным образом о задачах и возможностях МСУ, а также о способах своего влияния на принятие решений по его деятельности. Органы МСУ существуют далеко не во всех регионах, а там, где они созданы, региональная администрация, как правило, обладает массой рычагов управления ими, вплоть до назначения глав муниципалитетов, что в корне противоречит принципу МСУ. С другой стороны, на муниципалитеты возложены обширные функции, не всегда обеспеченные соответствующим финансированием, в результате чего работа органов МСУ зачастую оценивается как неэффективная.
  Реформирование системы МСУ преследует решение двух основных задач:

1)    приближения местного самоуправления к населению;

2)    обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий.

Для этого проект закона предусматривает создание трех типов муниципальных образований по всей территории РФ:

1.    Муниципалитетом является муниципальное образование, в состав которого входит одно поселение. Территорию муниципалитета составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития населенных пунктов и другие земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2.    Муниципальным округом является муниципальное образование, в состав которого входит несколько муниципалитетов.

3.   Муниципалитетом с правами муниципального округа является муници- пальное образование, состоящее из одного городского поселения и обладающее компетенцией как муниципалитета, так и муниципального округа.

К компетенции муниципального образования относятся полномочия, осуществление которых обеспечивает решение вопросов местного значения, в том числе: регулирование вопросов организации и деятельности территориального общественного самоуправления; использования территории; социальное обеспечение; организация медицинского обслуживания и образования на местах; организация функционирования жилищно-коммунального, дорожного хозяйства; строительство муниципального жилья и т.д. Также органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Муниципальные округа осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета, носят межмуниципальный характер (например, транспортное сообщение между территориями муниципалитетов).

  К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, избираемый на муниципальных выборах, и выборный глава муниципального образования. Для решения хозяйственных задачвозможно создание местной администрации, для управления которой может быть нанят по контракту профессиональный менеджер.

  В доходы бюджетов муниципальных образований зачисляются доходы от управления муниципальной собственностью, местные налоги, сборы и штрафы, закрепленные на долговременной основе отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам МСУ для реализации отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными или региональными органами власти. В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

  Вывод: Стоит отметить плодотворность работы комиссии по разграничению полномочий. В предложенном проекте зафиксирован достаточно разумный подход к реформированию системы МСУ. Если он воплотится в жизнь, муниципальная власть действительно будет отделена от системы госвласти, как это предусмотрено Конституцией, а население будет иметь возможность влиять на решения муниципалитетов через референдумы, собрания, отзыв депутатов. Положительно можно оценить и стремление к единому принципу формирования структур местного самоуправления на всей территории страны. Важным моментом в проекте является закрепление такого механизма делегирования полномочий от органов госвласти к МСУ, с помощью которого можно избежать необеспеченных обязательств и обеспечить контроль над расходованием выделяемых средств и исполнением переданных функций. На наш взгляд, чем четче будет прописана обозначенная в проекте схема, тем лучше, хотя это и вызывает сопротивление региональных лидеров, так как они с одной стороны теряют контроль над органами МСУ, а с другой – лишаются возможности брать на себя невыполнимые обязательства и перекладывать их на местный уровень.

  Также необходимо в рамках работы по разграничению полномочий формирование муниципальных налогов, закрепленных и формирующих только бюджеты муниципальных образований без дальнейшего расщепления. Только такой подход позволит муниципальными образованиям полностью выполнять возложенные на них обязательства. Вопросы вызывает лишь формирование местных органов управления. Назначением системы МСУ является обеспечение населения необходимыми услугами в местных масштабах, главное направление ее деятельности – хозяйственное. Поэтому достаточно обоснованным кажется предложение поручить руководство этой деятельностью нанимаемому специалисту-профессионалу. В то же время непонятно, какие функции остаются главе муниципального образования. Здесь нужно отметить, что в условиях жестких сроков реализации реформы может быть проблематичной подготовка достаточного количества кадров. В связи с этим логично было бы, на наш взгляд, предусмотреть постепенный переход от выборного к профессиональному управлению. Однако в законопроекте содержится обратное. Согласно статье 82 проекта: “В муниципальном округе на период работы представительного органа первого после вступления в силу настоящего Федерального закона созыва глава муниципального округа не избирается. Его полномочия осуществляет нанимаемый по контракту (трудовому соглашению) руководитель администрации муниципального округа”. И только потом, после профессионального управления, главой органов МСУ становится выборное лицо. По нашему мнению, такой подход достаточно непоследователен и необоснован, к тому же может спровоцировать дефицит кадров на первом этапе реформы. Остается надеяться, что этот вопрос будет решен в процессе дальнейшего обсуждения. В целом же проект прогрессивный, который может способствовать исправлению ситуации в рассматриваемой сфере, в случае сохранения его основных принципов.