Реформирование государственной службы РФ

in Вестник РЭО №65, Реформы

19 ноября 2002 г. Президент РФ В.Путин подписал указ “О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)”, а также внес в Государственную Думу законопроект “О системе государственной службы в РФ”. Указанные документы стали результатом работы комиссии по вопросам реформирования государственной службы и рабочей группы по подготовке проектов законов и иных актов, необходимых для реформы. Рабочая группа, возглавляемая замглавы Администрации президента Д.Медведевым, функционирует уже более года – с 20 августа 2001 г., однако специфика проблемы такова, что деятельность данного органа может продолжаться еще достаточно долго. Так, пакет документов, содержащий уже упомянутый законопроект, который призван заменить действующий с 1995 г. закон “Об основах государственной службы в РФ”, был представлен на рассмотрение президента еще 9 января т.г. Несмотря на то, что еще в предвыборный период реформа госаппарата была названа одним из приоритетов президента, весной 2002 г. в ежегодном послании Федеральному собранию В.Путин вынужден был констатировать: “Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач ... государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим”. Показателен в этом смысле и отчет Главного контрольного управления президента за I полугодие т.г., в котором сообщается, что в 2001 г. из 891 прямого поручения президента выполненными оказались лишь 543. Из них в первоначально установленный срок – 48%, то есть безукоризненно было исполнено лишь 29% поручений В.Путина.

  Очевидно, что при такой эффективности аппарата рассчитывать на активные реформы в этом направлении не приходится. Ситуация, складывающаяся вокруг основных президентских законопроектов, наглядно это демонстрирует: любые начинания руководства страны тонут в процессе аппаратных согласований.
  Поэтому реформа принципов госслужбы становится насущной необходимостью. Напомним вкратце суть предполагаемой реформы.

  В ходе ее реализации должен быть осуществлен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации. Нормативно-правовую основу реформы должны составить законы и иные правовые акты, первым из которых является закон “О системе госслужбы в РФ”. В нем вводится принципиально новое понятие госслужбы как механизма государственного управления, и определяется дифференциация госслужбы на федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительную и государственную гражданскую в субъектах федерации, а также вводится соответствие между классными чинами, дипломатическими рангами, воинскими званиями и т.д. В рамках этого каркаса должны быть разработаны законодательные документы, касающиеся каждого вида службы, а также набор регламентов, определяющих полномочия и обязанности каждого конкретного чиновника. Такие документы могут стать инструментами реального контроля за деятельностью госслужащих, так как чиновник, с одной стороны, не будет требовать чрезмерного объема функций (контролирующих, например) для достижения личной выгоды, а с другой – уже не сможет переложить ответственность за принятые или, наоборот, не принятые решения. Существование таких документов сделает возможным контроль работы служащих как со стороны государства (через специально уполномоченные органы), так и со стороны общества (с помощью механизма инициирования служебных расследований с обязательным информированием заинтересованных лиц об их ходе). Другим принципом, который предполагается реализовать в ходе преобразований, является отказ от сметной основы работы и “финансирование по результатам” на основе данных, получаемых при контроле. На первом этапе, описанном в федеральной программе, предлагается проведение экспериментов, направленных на апробацию новых механизмов финансирования. Также важным вопросом, который требует скорейшего решения, является объем компенсации трудовых усилий госслужащих.

  Сложившаяся ситуация с оплатой труда чиновников провоцирует массу проблем, связанных как с коррупцией, так и качеством их работы. В Программе отмечается критическая ситуация с кадровым составом госслужащих. Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой (в 2001 г. – 4,8 тыс. руб.) и ее существенной дифференциацией по государственным органам. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий. В итоге, в течение 10 лет ожидается высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, в связи с их выходом на пенсию, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

  Таким образом, наблюдается несоответствие структуры кадров требуемым стандартам. В целях повышения качества услуг, предоставляемых государством, предполагается повышение квалификации госслужащих за счет бюджета, использование новых технологий управления и оптимизация числа занятых в этом секторе, прием чиновников на работу на основании конкурсов. Также указывается, что необходимо сокращение существующего разрыва (до 10-15 раз) в оплате труда в государственных и частных структурах, однако механизмов этого процесса не описывается.

  Вывод: Таким образом, можно отметить, что концепция реформирования госслужбы достаточно разумна, и ее воплощение могло бы значительно улучшить положение как непосредственно в государственной службе, так и в экономике в целом, так как реализация структурных реформ напрямую зависит от действий госчиновников. Однако принятые на данном этапе документы не обеспечивают условий для реформирования. Так, утвержденная указом президента федеральная программа не содержит никаких конкретных требований по срокам и качеству выполнения возложенных ею на министерства функций. На срок до 2005 г. основным направлением называется подготовка реформы и проведение экспериментов. Кроме того, если рамочный закон разрабатывался более года, то сколько времени займет работа над конкретными правилами?

  Все это заставляет предположить, что если высшее руководство страны не проявит серьезной политической воли, то реформа не будет реализована вовсе или приведет лишь к дальнейшему укреплению бюрократии.