Долговая политика России

6 марта т.г. на заседании правительства рассматривались основные направления политики в сфере государственного долга на 2003-2005 гг. и комплекс мер по ее реализации.
  По информации официального сайта Правительства РФ, политика правительства в сфере государственного долга на 2003-2005 гг. будет основываться на следующих положениях:

·    создание условий для повышения значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга;

·    ограничение объема государственных заимствований объемом погашения государственного долга;

·    увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;

·    завершение урегулирования долга бывшего СССР;

·    снижение расходов на обслуживание государственного долга;

·  ограничение привлечения средств международных финансовых организаций финансированием проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

·        получение Российской Федерацией к 2005 году инвестиционного рейтинга.

“Сегодня долг как таковой не представляет угрозы для экономики России, и нам необходимо работать с качеством долга с тем, чтобы снижать стоимость его обслуживания”, – заявил М.Касьянов, открывая заседание правительства. Напомним, что объем госдолга составляет сейчас около 40% ВВП, снизившись с более чем 100% ВВП в 1999-начале 2000 гг. Премьер также отметил, что сегодня задачей является не изымать из экономики средства на погашение долга, а создавать ценовые ориентиры для субъектов экономики по осуществлению заимствований.

  По словам первого замминистра финансов А.Улюкаева, стратегия управления долгом сформирована с учетом того, что у России нет проблемы величины долга, а есть неэффективная его структура. В рамках решения проблемы неэффективности государственного долга правительство считает целесообразным устранить дисбаланс между внешним и внутренним долгом, сообщил А.Улюкаев. По его данным, объем долга, номинированный в ненациональной валюте, в шесть раз превышает долг в национальной валюте.

  Согласно планам Минфина, внешний долг России снизится к 1 января 2006 г. до $113,3 млрд. с $123,5 млрд. в начале 2003 г. Внутренний долг России наоборот возрастет к 1 января 2006 г. до $34,4 млрд. с $21,4 млрд. на 1 января 2003 г. Внешний долг России на 1 января 2004 г. составит $126,8 млрд., то есть он возрастет по сравнению с началом т.г. Однако, впоследствии внешний долг будет снижаться до $122,7 млрд. к 1 января 2005 г. и соответственно до $113,3 млрд. – к 1 января 2006 г. Внутренний долг России на 1 января 2004 г. наоборот увеличится с $21,4 млрд. на начало 2003 г. до $25,7 млрд. на 1 января 2004 г. Внутренний долг на 1 января 2005 г. составит $29,5 млрд. и, соответственно, $34,4 млрд. на 1 января 2006 г.

  Минфин также предлагает инвестировать средства накопительной пенсионной системы в государственные ценные бумаги в рамках проведения политики в сфере государственного долга. По словам первого замминистра финансов А.Улюкаева, погашение внешнего долга должно осуществляться в большей степени за счет рефинансирования по внутреннему долгу.

  Вывод: Оценивая одобренную долговую стратегию, следует отметить, что ряд разработанных положений, на которых будет основываться политика по управлению госдолгом, можно охарактеризовать положительно. Речь идет о таких направлениях, как: получение Россией инвестиционного рейтинга (расположено на последнем месте в перечне?!), снижение расходов на обслуживание госдолга и завершение урегулирования долга бывшего СССР. Однако приоритеты смещены в сторону наращивания внутренних заимствований. В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

1)    Всегда есть опасность того, что с помощью внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

2)    Для проведения эффективной политики внутреннего заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию привлеченных таким образом средств. Пока эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны, стимулирование рынка внутренних обязательств опасно, так как в этих условиях государство действует по своему усмотрению. Данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством, когда отказ государства от погашения своих долговых обязательств влечет за собой международные санкции, включающие всю полноту ответственности государства в таких случаях (вплоть до признания страны банкротом).

3)    В условиях снижения инвестиционной активности внутри страны (по данным Минэкономразвития, в 2002 г. инвестиции в основной капитал выросли на 3%, в то время как в 2001 г. на 8,7%, а в 2000 г. – на 17,4%), государство, осуществляя масштабные внутренние заимствования, будет конкурировать с частным заемщиком. То есть финансовые средства, которые могли бы быть использованы в отраслях, будут отвлекаться государством. Это может привести к так называемому эффекту “вытеснения инвестиций” (“crowding out”), как это происходило в 1996-97 гг., что нанесет огромный ущерб экономическому развитию с вытекающими негативными последствиями для инвестиционной деятельности в стране.

4)    Пока не создано долговое агентство, которое планируется только в 2004 г., активно начинать реализацию политики внутреннего заимствования опасно.

5)    Активизация серьезных внутренних заимствований преждевременна также и с позиций того, что до сих пор не восстановлено доверие к российскому государству после кризиса 1998 г. (пирамиды ГКО).

Таким образом, курс на внутренние заимствования сегодня сомнителен и явно преждевременен. Россия пока не достигла уровня развития, достаточного для эффективного внедрения этого механизма.
  В государственной политике заимствований, в вопросе формирования предпочтения внешним или внутренним заимствованиям, единственным критерием должна быть стоимость заимствований. В этом вопросе не нужно зацикливаться только на внутренних или внешних заимствований. Всегда нужно исходить из экономической целесообразности. Если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней (что имело место в 2002 г.), то нужно занимать извне. В целом же, для эффективного проведения политики заимствований, прежде всего, необходима создание цивилизованного рынка капиталов в стране и проведение реформирования банковской системы.

  Таким образом, проведение правительством в ближайшем будущем масштабных внутренних заимствований приведет к дестимулированию инвестиционной деятельности внутри страны, поэтому текущая деятельность правительства в вопросе заимствований, на наш взгляд, лишена экономической целесообразности.

  Принимая озвученные выше решения в области управления госдолгом, правительство фактически демонстрирует свое бессилие в налоговом реформировании, делая акцент на масштабном расширении внутренних заимствований. Конечно, проще попросту изъять средства из экономики, лишив хозяйствующие субъекты возможности для развития, чем, проводя налоговую либерализацию, построить эффективную и стимулирующую налоговую систему, когда, развиваясь и без ущерба для себя, предприятия будут сами перечислять необходимые для бюджета налоги.

  И последнее, относительно инвестирования пенсионных средств в госбумаги. В условиях отсутствия прочных финансовых инструментов внутри страны, пенсионные резервы необходимо вкладывать лишь в ценные бумаги иностранных эмитентов (в госбумаги и крупные иностранные банки на долгосрочные сберегательные счета), которые обладают высокой степенью надежности. Вложения же в российские госбумаги не должны превышать 5-10% от суммы инвестиционного портфеля. В противном случае, гарантировать получение будущими пенсионерами своих средств нельзя. Вложение пенсионных накоплений – это консервативные инвестиции: минимальный риск при высокой степени надежности ценных бумаг. В то же время, вложения в ценные бумаги иностранных эмитентов ограничиваются 20%, а в российские государственные ценные бумаги – никак не ограничиваются, что представляется рискованным и даже опасным.

  Таким образом, очевидно, что действия правительства в области управления пенсионными средствами более чем сомнительны. В таких условиях, рассчитывать на успешное внедрение новой пенсионной системы, равно как на сохранность пенсионных средств, нельзя.