Фактор собственности в проблеме реформирования ЖКХ России

Российское ЖКХ находится в состоянии тяжелого системного кризиса, является тормозом экономического роста и ареалом высокой социальной напряженности. Начало реформ в этой области было провозглашено еще в 1992 г., с тех пор мы живем в состоянии перманентной жилищно-коммунальной реформы, окончания которой не видно, как не видно и реальных результатов. Все это свидетельствует об отсутствии понимания сущности кризиса и, следовательно, реальных направлений выхода из него. Не видно понимания проблем ЖКХ и в научной среде, в последнее время эта проблематика почти полностью исчезла со страниц научных изданий.

  В общем спектре мнений по проблемам реформирования ЖКХ можно выделить три основных направления:

1. Правительственная программа. Основная идея – уменьшение доли государства в оплате услуг ЖКХ и перекладывание этих платежей на население; адресная социальная поддержка малоимущих; введение т.н. “персональных жилищных счетов”, средства с которых жильцы должны “эффективно” расходовать, привлекая лучших поставщиков коммунальных услуг; внедрение конкурентных методов в системе коммунального обслуживания. Эта программа не достигает поставленной цели. Населению предлагают оплачивать 100% цены услуг, рассчитанной по затратному принципу безотносительно к их качеству, плюс издержки на низкую эффективность. Стимулов для повышения качества нет – множество индивидуальных разрозненных плательщиков квартплаты не в состоянии стать эффективными заказчиками ЖКХ-услуг, это продолжают делать все те же государственные организации – ДЕЗ, РЭУ и т.д. Идея собрать 100% квартплаты невыполнима, потому что для этого нет эффективного механизма. Сейчас, когда население оплачивает лишь 50% ЖКХ-услуг, число неплательщиков достигает 20%, при повышении квартплаты до 100% их число может достичь 40%-50%, что вкупе с адресными социальными доплатами сведет на нет все усилия, доля государства в платежах не уменьшится.

2. Либеральная концепция реформирования ЖКХ. Сущность ее заключается в применении идей приватизации и либерализации ко всем объектам ЖКХ без учета их специфики, с главным лозунгом – приватизировать как можно больше и как можно быстрее, дальше рынок сам расставит все по своим местам. В рамках этой концепции (первый крупный шаг реформировании ЖКХ) была проведена масштабная приватизация квартир в муниципальных домах, в результате чего в России сложился уродливый гибрид из различных форм собственности, не имеющий аналогов в мире – муниципальные дома с приватизированными квартирами. По количеству частных собственников жилья мы догнали и перегнали развитые страны, но реформа не решила ни одной проблемы ЖКХ, наоборот, породила массу новых. Это была тяжелая ошибка, которая привела к возникновению устойчивой неэффективной формы собственности, не поддающейся реформированию, институциональная ловушка.

3. “Московская модель” реформирования ЖКХ. Московская модель в основных чертах совпадает с правительственной программой, но московские власти более отчетливо понимают, что в ЖКХ нужен эффективный собственник, хозяин, что добиваться эффективного управления ЖКХ чиновничьими структурами малоперспективно. В качестве такового в “московской модели” избраны товарищества собственников жилья (ТСЖ), управляющие имущественным комплексом (кондоминиум). Московские власти прилагают много усилий, чтобы организовать из муниципальных домов с приватизированными квартирами ТСЖ, или сразу же передать вновь построенные дома в кондоминиум. Но процесс продвигается очень трудно. На конец 2001 г. из 40 тыс. московских жилых домов зарегистрировано всего около 700 ТСЖ, а реально работают лишь порядка 50 (0,1%). Необходимо отметить, что кондоминиумы – достаточно распространенная в мире форма собственности: в развитых зарубежных странах на их долю приходится в среднем примерно 15-20% всего жилья.

  Среди причин пробуксовки московской модели можно выделить: a) разобщенность людей в доме вследствие различного социального, финансового, культурного уровня, неспособность организоваться в коллектив, что необходимо для организации ТСЖ; б) проблема “локального социума”: в одном доме проживают семьи различного денежного достатка, и состоятельные люди не хотят платить за бедных, пьяниц и опустившихся людей; в) нежелание людей брать на себя дополнительную нагрузку и расходы по управлению домом; г) наличие в доме неприватизированных, то есть муниципальных квартир, за которые должны нести расходы члены ТСЖ.

Основной недостаток этих моделей состоит в попытке решить проблемы ЖКХ в рамках существующей системы, качественно не изменяя ее. Структурные изменения, в том числе форм собственности, не рассматриваются и не анализируются: в правительственной программе даже не упоминаются, в “либеральной” модели носят ложный, тупиковый, а в “московской” – однобокий, поверхностный характер. А ведь хорошо известно, что в экономике от форм собственности и их сочетания зависит очень многое.
  Нынешняя российская система ЖКХ в своих основных чертах сформировалась в 1918 и последующие годы советской власти в результате глубоких, коренных преобразований, а точнее, кардинальной ломки прежней системы ЖКХ, существовавшей в дореволюционной России. Сущность этих реформ заключалась в стопроцентной национализации всех объектов ЖКХ, в переходе их в государственную собственность с централизованным управлением. Переворот в ЖКХ как раз и состоял в радикальной смене форм собственности. Анализ структуры собственности в ЖКХ императорской России и современных развитых стран выявляет их очень существенные, принципиальные отличия от нынешней российской ситуации. Рассмотрим функционирование ЖКХ именно с этой точки зрения.

  Центральным звеном всей системы ЖКХ является жилой дом, предоставляющий людям услуги жилья и являющийся заказчиком коммунальных услуг. Необходимо подчеркнуть, что именно дом в целом является основным и единственным поставщиком жилищных услуг, а не отдельно взятая квартира (как это принято считать в России, что нашло отражение и в законодательстве), так как квартира может существовать только в составе дома и качество проживания в ней на 90% зависит от свойств всего дома в целом. Жилой дом обеспечивает человеку: 1) жилищные услуги, и 2) заключает договора (через управляющих) на коммунальное обслуживание жильцов (водопровод, канализация, отопление, электроэнергия, газ, уборка мусора и т.д). Таким образом, можно считать, что жилой дом является своеобразным предприятием, производящим жилищные услуги и обеспечивающим поставку коммунальных услуг от организаций коммунального обслуживания. Если это предприятие работает эффективно, то жильцам предоставляется весь комплекс ЖКХ-услуг высокого качества, и наоборот, при низкоэффективной работе жильцы получают ЖКХ-услуги низкого качества. Известно, что эффективность работы любого предприятия зависит не в последнюю очередь от формы собственности. Также отметим, что только дом в целом может быть эффективным заказчиком коммунальных услуг (но никак не жильцы по отдельности), и от этого во многом зависит их качество.

  В современных развитых странах (как и в дореволюционной России) можно выделить несколько основных типов (форм) собственности на городские жилые дома:

1.    Частный односемейный дом. Это отдельно стоящий дом, коттедж, в котором проживает одна семья, являющийся частной собственностью кого-либо из членов семьи или общей долевой собственностью членов семьи. Это весьма распространенная форма городского жилья. В современных развитых странах достигает 20-30% городского жилого фонда в крупных городах (в США – до 40%), и до 50-70% в небольших городах. Она также достаточно широко распространена в российских провинциальных городах.

2.    Частный многоквартирный арендный дом. Дом и придомовая территория принадлежат владельцу (частному лицу, фирме, АО) на правах частной собственности, квартиры (или комнаты) сдаются жильцам внаем по коммерческим ценам без права отчуждения. Эта форма широко распространена в мире, существовала и в императорской России в виде “доходных домов”, в современной России отсутствует.

3.    Кондоминиум. Дом и придомовая территория находятся в совместной собственности всех жителей дома. Управляет имущественным комплексом товарищество собственников жилья (ТСЖ), куда входят все жильцы дома. Доля каждого жильца в общей собственности – его квартира, которая может отчуждаться путем купли-продажи другому владельцу. Новый владелец становится членом ТСЖ и обязан выполнять все правила, принятые для данного дома. Эта форма достаточно широко распространена в мире. В России существует лишь в зачаточном виде, к этой форме собственности с известными оговорками можно отнести также кооперативные дома советских времен.

4.     Муниципальные многоквартирные арендные дома. Дом является феде- ральной (или муниципальной) собственностью, квартиры сдаются жильцам внаем по социальным, регулируемым ценам без права отчуждения. В зарубежных странах доля муниципального жилья невелика, это жилье для малоимущих, дотируемое из местного бюджета; в СССР, а затем в России – основная форма обеспечения граждан жильем.

5.     Муниципальные многоквартирные дома с приватизированными квартирами. Дом является федеральной (или муниципальной) собственностью, часть квартир являются частной собственностью проживающих в них лиц, другая часть – муниципальные квартиры, сдающиеся жильцам внаем. И те и другие оплачивают квартплату по социальным, регулируемым ценам. Эта структура является гибридом различных форм собственности, существует только в России и некоторых постсоциалистических странах. В зарубежных развитых странах аналогов не имеет.

6.    Ведомственное жилье. Дом является собственностью предприятия, организации, ведомства, для которых предоставление жилищных услуг не является основной, профильной деятельностью. Квартиры сдаются внаем работникам предприятия по регулируемым ценам без права отчуждения. Имеет распространение во многих странах, но доля его невелика. В России до сих пор существует, особенно в большом количестве в провинциальных промышленных городах.

В Институте Проблем Управления РАН на основе математических моделей и экспертных оценок были проведены исследования эффективности всех перечисленных форм городского жилья. Оценки проводились по 20 параметрам, отражающим интересы всех участников жилищно-коммунального процесса: 1) жильцов дома, 2) домовладельца, 3) государства, 4) общества в целом. В результате исследования выяснилась следующая картина: наиболее эффективной формой собственности на жилье оказались частные арендные дома, затем частные односемейные дома и кондоминиумы, наименее эффективной – муниципальное жилье, и самое неэффективное – муниципальные дома с приватизированными квартирами. В цифровом выражении распределение эффективности всех форм городского жилья выглядит следующим образом: частные арендные дома – 8,5; частные односемейные дома – 2,43; кондоминиумы – 1,89; муниципальные арендные дома – 1,13; муниципальные дома с приватизированными квартирами – 1,0, то есть эффективность частных арендных домов превышает эффективность муниципальных домов с приватизированными квартирами в 6,5 раз.

  Результаты исследования подтверждаются мировой практикой: в зарубежных развитых странах в структуре городского жилья наибольшую долю занимают частные арендные и частные односемейные дома (то же самое было и в дореволюционной России), наименьшую – муниципальное жилье. Во многих странах (Германия, Финляндия и др.) муниципальных домов нет совсем, функции социального жилья выполняет частное арендное жилье, которое арендуется для малоимущих, а разницу доплачивает государство. И вообще нигде (за исключением некоторых постсоциалистических стран) не встречаются муниципальные дома с приватизированными квартирами. На сегодняшний день в России сложилась далекая от оптимальной структура городского жилья, резко деформированная в сторону наименее эффективных форм – муниципальных домов и муниципальных домов с приватизированными квартирами. Кроме того, эти формы собственности постоянно воспроизводятся, усугубляя проблемы ЖКХ.

  Главным направлением реформирования ЖКХ должно стать не повышение квартплаты и не перевод муниципального жилья на самоокупаемость, а изменение структуры собственности – сокращение доли неэффективных форм городского жилья и увеличение доли эффективных. Сегодня в России доминирующей является самая неэффективная форма – муниципальные дома с приватизированными квартирами. Муниципальное жилье есть во многих странах, но доля его невелика (не более 10-20%), и везде – это жилье для бедных, которые неспособны решить свои жилищные проблемы без помощи государства. Нигде в мире муниципальное жилье не оплачивается жильцами на 100%, доля оплаты составляет 40-60%, остальное дотируется из местного бюджета. Право на получение квартиры в муниципальном доме имеют только малообеспеченные, люди с низким доходом. Люди со средними и высокими доходами обеспечиваются жильем в частном секторе.

  Здесь можно проследить некую общую тенденцию, свойственную современным “постиндустриальным” странам – дублирование в важнейших социальных сферах (жилье, медицина, образование), параллельное функционирование частного и государственного секторов. Частный сектор (предоставляющий более качественные услуги, по коммерческим ценам) – для средне- и высокообеспеченных граждан, государственный (менее качественный, но имеющий минимальный набор основных функций, дотируемый из бюджета) – для малообеспеченных. На наш взгляд, России также следует ориентироваться на подобную систему.

  Резюмируем вышесказанное. Для повышения эффективности функционирования ЖКХ необходимо изменение структуры форм собственности городского жилья:

·      прекращение приватизации квартир в муниципальных домах, поощрение деприватизации;

·   замораживание строительства низкоэффективного муниципального жилья (постепенно его доля начнет сокращаться, соответственно, будут уменьшаться и расходы бюджета), доведение доли МЖ до 30%;

·      форсированное строительство негосударственного жилья (частных доходных домов, кондоминиумов, кооперативов, частных гостиниц, коттеджей и т.д.);

·      постепенный переход на финансирование муниципального сектора жилья за счет доходов от негосударственного сектора жилья;

·      установление федерального стандарта на оплату ЖКХ в муниципальном секторе – 50% от себестоимости, в частном секторе – 100%;

·    переход высокооплачиваемых жильцов на 100% оплату ЖКХ-услуг путем их переселения (добровольного) из муниципального сектора в частный, высвобождающиеся квартиры – очередникам и малоимущим;

·       недопущение смешения различных форм собственности;

·       перевод ведомственного жилья не в муниципальный фонд, а в частный путем продажи инвестору или в кондоминиум.

Переход к более рациональной структуре собственности на жилые дома позволит существенно продвинуться в направлении реформирования ЖКХ.

РЭО выражает благодарность за предоставленные материалы С.Н.Глазунову, научному сотруднику Института Проблем Управления РАН.