Анализ основных положений нового Таможенного кодекса РФ

Предыстория вопроса
  Потребность в подготовке новой редакции Таможенного кодекса была вызвана практическими проблемами развития экономики и внешней торговли России, развитием правовой базы, отставанием законодательства в сфере таможенных правоотношений от существенно обновившегося в целом федерального законодательства и международных правовых документов в сфере таможенного регулирования (вступление России в ВТО, присоединение к Конвенции Киото о гармонизации и упрощении таможенных процедур, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Евросоюзом и другие важнейшие международные конвенции и соглашения).

  На начальном этапе формирования рыночной экономики, характеризовавшемся нестабильностью, отсутствием либо несовершенством правовой базы по смежным отраслям законодательства, в частности, гражданского, налогового, банковского, валютного, бюджетного и т.д., отсутствием практики работы таможенных органов в условиях отмены государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность, в определенной степени оправдывалось отнесение практических механизмов осуществления таможенного контроля на подзаконный, преимущественно ведомственный, уровень нормативного регулирования. Именно эти ведомственные нормативные акты, а не законы, определяют в настоящее время порядок таможенного оформления, сроки нахождения товаров в процессе такого оформления, таможенные режимы, вопросы уплаты таможенных платежей и т.д.

  Более чем в 80 нормах ныне действующего Таможенного кодекса РФ в редакции 1993 года ГТК России предоставлено право решать те или иные вопросы по таможенному делу путем издания ведомственных нормативных актов, которых в настоящее время действует около 4500. Они, в свою очередь, обрастают многочисленными поступающими на места циркулярными письмами, телеграммами и другими документами, каждый из которых напрямую затрагивает права и обязанности юридических и физических лиц, существенно осложняет развитие предпринимательства.
  Необходимо отметить (в порядке сравнения), что в соответствии с Налоговым кодексом налоговые органы, выполняющие не менее важные функции по сбору налогов, не вправе издавать ведомственные нормативные акты, обязательные для всех лиц.
  Вместо выполнения четко очерченных законом контрольных функций (как это имеет место в большинстве развитых стран мира) таможенные органы в России фактически наделены правом регулирования внешнеторговых товаропотоков, напрямую (и грубо) вмешиваясь в хозяйственную деятельность предприятий и предпринимателей.
  В этой связи деловое сообщество исходило из того, что новый Таможенный кодекс должен:

·      сделать таможенное законодательство логичным, последовательным, простым в понимании и применении;

·       исключить нормотворчество и произвол таможенных чиновников;

·       сбалансировать права и обязанности таможенных органов, с одной стороны, и участников внешнеэкономической деятельности, с другой;

·       наконец-то сделать таможенные формальности простыми и понятными, чтобы не требовалось наличия нескольких тысяч разъяснений по тем или иным вопросам со стороны ГТК России;

·       четко определить предмет его правового регулирования и не допустить переноса в него положений, содержащихся в других отраслях права, приспосабливая их к интересам таможенных органов.

Что же получилось на практике?

 Анализ основных положений новой редакции Таможенного кодекса РФ
  Анализ новой редакции Таможенного кодекса РФ (от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ) показывает, что поставленные цели, изложенные выше, фактически не были достигнуты.
  Так, из текста закона неясен предмет регулирования Таможенного кодекса. В соответствии со статьей 1 Кодекса таможенное регулирование “заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством и законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности”. Однако данная формулировка не раскрывает предмета регулирования Таможенного кодекса и законодательства о внешнеторговой деятельности, что в свою очередь приводит к необоснованному расширению полномочий таможенных органов.
  Не разграничено соотношение понятий “таможенное регулирование”, “таможенно-тарифное регулирование”, “таможенное дело”, “таможенное законодательство” и их связь с предметом регулирования Кодекса.

  Таможенное дело согласно пункту 2 статьи 1 Кодекса представляет собой “совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности”. Между тем таможенное регулирование предполагает наличие собственных методов и средств осуществления такого регулирования.
  Таможенное дело образует “совокупность методов и средств”. В то же время “таможенный контроль” также определяется как “совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства” (подпункт 19 пункта 1 статьи 11 Кодекса).
  При этом сложно сделать вывод о совпадении этих понятий или самостоятельном их существовании, если следовать из определений, содержащихся в Кодексе.
  Непонятно, как соотносятся между собой широко применяемые в Кодексе понятия “таможенное оформление”, “таможенные процедуры”, “таможенные операции”, “таможенный режим”.

  Из содержания подпунктов 20 и 21 статьи 11 Кодекса следует, что “таможенная процедура – это порядок совершения таможенных операций”. В соответствии с пунктом 2 статьи 60 Кодекса “таможенное оформление завершается совершением таможенных операций, необходимых для применения к товарам таможенных процедур”(?!). При этом в Кодексе отсутствует определение понятия “таможенное оформление”, хотя оно используется в качестве одного из основных понятий. Более того, таможенное оформление производится в “определенном порядке и в соответствии с технологиями”. Соотношение порядка и технологий Кодексом не раскрывается. Как они между собой взаимодействуют, остается только предполагать.

  Та же самая неразбериха царит в Кодексе в отношении понятий “таможенная процедура” и “таможенный режим”. Под таможенной процедурой понимается “совокупность положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей”. В свою очередь таможенный режим рассматривается как “таможенная процедура, определяющая совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения и использования на таможенной территории либо за ее пределами” (подпункт 22 статьи 11 ТК).

  В чем смысл, соотношение и различие приведенных понятий? Кто переведет на русский язык эту абракадабру? К сожалению, эти вопросы носят не только филологический характер. За нарушение всех этих “операций”, “процедур”, “оформлений” и “режимов”, а также сроков их осуществления Кодекс установил серьезные санкции (вплоть до конфискации имущества) в отношении предпринимателя, при этом забыв разъяснить ему, что собственно все эти слова означают и что от него требуют.
  В этом контексте не иначе, как насмешкой над предпринимателями и судьями выглядят нормы статьи 6 Кодекса, в соответствии с которыми “положения актов таможенного законодательства, нормативных правовых актов в области таможенного дела должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него есть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке следует совершать при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу”, а также декларированное в главе 7 Кодекса право лиц на судебную защиту.
  Можно сделать однозначный вывод о том, что новый Таможенный кодекс не является законом прямого действия, как это декларировалось на стадии его разработки, прохождения в Федеральном Собрании и доклада Президенту Российской Федерации.

  В частности, в Кодексе значительно увеличилось количество разного рода разрешений, согласований, подтверждений и т.п., которые необходимо получить в таможне участникам внешнеторговой деятельности, что по существу сводит на нет права этих лиц, провозглашенные в Кодексе.
  К исключительной компетенции ГТК России законодателем отнесены такие важнейшие вопросы, как определение перечней представляемых в таможню документов и сведений, требований к ним применительно к конкретным таможенным процедурам и таможенным режимам (п.2 статьи 63 ТК РФ), сроки представления документов и сведений, необходимых для таможенного оформления (п.2 статьи 63), установление специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц (статья 68 ТК РФ), форма декларирования товаров (п.6 статьи 124), место декларирования товаров (статья 125), периодическое декларирование (статья 136) и множество других.

  При этом ГТК России вправе сокращать установленные Кодексом перечни необходимых документов и сведений для отдельных категорий лиц (п.2 статьи 63, п.1 статьи 102, п.6 статьи 124). По каким критериям эти “отдельные” лица будут пользоваться такими исключительными привилегиями Кодекс не уточняет, и есть все основания предполагать, что это будут коррупционные мотивы.
  Особое недоумение вызывает резкое усиление и расширение силовых полномочий таможенных органов. Помимо функций таможенного контроля перемещения товаров (осмотр, досмотр, взвешивание и т.п.), для которых собственно и существует таможня, российские таможенные органы в соответствии с новым Таможенным кодексом:

·      контролируют оборот товаров внутри страны (п.3 ст.361);

·      могут объявлять любые территории и помещения зоной таможенного контроля, доступ в которую, в том числе любых должностных лиц иных государственных органов, может осуществляться лишь с разрешения таможенных органов (ст. 362);

·      ведут таможенное наблюдение (наружное наблюдение) с применением технических средств (ст. 370);

·      “при предъявлении предписания, подписанного начальником таможен- ного органа либо лицом, его замещающим” (прокурор или суд здесь даже не упоминаются), могут осматривать любые помещения и территории (ст. 375);

·      проводят таможенную ревизию “в общей и специальной формах”, в том числе у лиц, “осуществляющих оптовую или розничную торговлю ввезенными товарами” (и не имеющих отношение к перемещению этих товаров через границу), по результатам которой (ревизии) могут “проводить изъятие товаров либо налагать на них арест” и “распоряжаться невостребованными изъятыми товарами (!)” без прокурора и во внесудебном порядке (ст.ст. 376, 377);

·      собирают и накапливают информацию “о лицах, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу” (ст. 387);

·      осуществляют оперативно-розыскную деятельность, следственные действия и дознание, задерживают “лиц, подозреваемых в совершении преступлений, совершивших или совершающих преступления или административные (!) правонарушения (например, неправильно заполненные документы) в области таможенного дела” (ст. 408);

·      имеют свой флот (речной и морской) и авиацию (надо полагать, бомбарди- ровочную) (ст. 409);

·      останавливают “автотранспортные средства, в том числе не осущест- вляющие международных перевозок товаров” (ст. 410);

·      применяют физическую силу, специальные средства и оружие (ст.ст. 414-417) (справедливости ради нужно отметить определенный либерализм нового Таможенного кодекса по данному вопросу: так, пунктом 2 ст.416 и пунктом 3 ст.417 запрещается применять специальные средства и оружие “в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, малолетних”, правда, “за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, сохранности товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем” и т.д.

Необходимо констатировать, что новый Кодекс не только не ограничил, а, напротив, увеличил общий объем полномочий таможенных органов при осуществлении таможенного контроля по сравнению с ныне действующей ситуацией. Если Таможенный кодекс 1993 года предусматривал немногим более 100 полномочий таможенных органов, то новая редакция Кодекса содержит уже около 300 норм (из 439 статей нового Таможенного кодекса), в соответствии с которыми ГТК России вправе принимать нормативные правовые акты или волевые (внесудебные) решения в отношении лиц и перемещаемых товаров.
  В этой связи можно с уверенностью прогнозировать, что с вступлением в действие нового Таможенного кодекса количество нормативных правовых актов ГТК России значительно возрастет по сравнению с ныне действующим.

  Предоставление Кодексом практически неограниченных полномочий таможенным органам означает, что по-прежнему сохранится значительное административное давление со стороны последних на предпринимателей и существенный размер теневого оборота около таможенной сферы (по оценкам экспертов, около $20 млрд. ежегодно). 

  Русское экономическое общество выражает особую благодарность Алексею Зернову (эксперт Калининградского научного общества) за предоставленные материалы, а также Сергею Пасько (Председатель Союза предпринимателей Калининградской области), Александру Желонкину (Председатель общественной организации "Калининградское научное общество"), Анатолию Звереву (Президент Калининградской ассоциации агентских и экспедиторских компаний).